集成创新治理理论探考

Writer： admin Time：2022-09-01 Browse：112

　　在大力倡导国家治理体系和治理能力现代化的今天，人们时常运用到的理论之一就是集成创新治理理论。这一理论有哪些渊源，对当今国家治理的现实意义何在？本文试从理论探究视角展开溯源和分析。

　　治理源于拉丁文和古希腊语的治理一词, 英文governance系引导、控制和操纵之意。它长期与government（统治) 一词互用，指与政府公共事务相关的政治事务与管理活动。90年代后， Governance 被西方理论界从政治学引申到社会经济领域中。全球研究治理问题的专家鲍勃·杰索普（Bob Jessop）指出：“过去15 年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’。”创建治理理论的代表性人物J. N. Rosenau 主张将治理定义为虽没有得到正式授权但依旧发挥有效作用的管理机制，治理指的是一种由共同目标所支持的管理活动，活动主体不一定是政府，也无须依靠国家强制力。J. Kooiman）和M.VanVliet指出：“（治理）所要创造的结构或秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。” R. Rhodes认为，治理是指“一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会。”

　　Gerry Stoker综述了理论界流行的五种治理概念：治理意味着在并不仅仅依赖于政府权力的前提下，借助于公共管理中的其他管理方法和技术办好事情的能力；治理意味着政府并不是国家唯一的权力中心，一系列来自政府但又不限于政府的、得到公众认可的权力行使方法的各种社会公共机构和私人的机构及其行为者们可成为权力中心；治理意味着现代国家消减管辖事务和责任范围，把原先独自承担的责任转给由各种私人部门及其公民自愿性团体所组成的公民社会承担，政府权力界限变得模糊；治理要求参与各方（民间组织、非营利组织等）之间以分担和完成政府所授予的行政管理责任为目的，自觉形成一个有权威和责任及其决策行动系统相配套的自主网络系统，参与各方与政府在特定的领域中合作；治理是指社会公共组织之间权力依赖和合作的现象，尤其是在事关采取集体行动的各个社会公共组织之间，必须相互依靠，共同合作；必须交换资源，互利互补；必须互相谈判，达成共同目标；必须制定合作的游戏规则，建立有利于开展合作的交换环境及其配套机制。

　　全球治理委员会的定义：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。其特征是：治理不是一整套规则或一种活动，而是一个过程；基础不是控制，而是协调；治理涉及公共部门和私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续互动。

　　俞可平教授认为：“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。”

　　如何辨别“治理”（governance）与“统治”（government）这两个词语？本研究赞同Jean-Pierre Gaudin的观点，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念。”这两者有相同点，作为一种政治管理过程，治理如同统治一样需要借助权威和权力；最终目的都是为了捍卫社会秩序；但不同点在于治理的权威并非政府权威不可，政府权威仅系来源之一，但统治的权威则唯有政府；统治的主体必定是公共组织，但治理主体多样化。治理的主要特征“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作。”其二，在管理中权力运行的方向不同。统治是自上而下的单一向度，但“治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。”

　　西方之所以创立治理理论取代统治，是因为他们反思了政府和市场如果各自独自配置社会资源，均不能产生帕累托最优（Pareto optimum）。运用市场调节机制或运用国家强行下达的计划都存在局限性。市场机制不能限制垄断格局，不能约束市场主体唯利是图、损坏公共利益的行为，不能避免生产的无政府状态。单纯依靠国家干预无法满足社会公众的诉求。

　　治理虽然能够弥补政府和市场在调控中的一些缺陷，但也是万能的，也具有许多无法克服的局限性。“治理的要点在于：目标定于谈判和反思过程之中，要通过谈判和反思加以调整。就这个意义而言，治理的失败可理解成是由于各方对原定目标是否有效发生争议而未能重新界定目标所致。” “健全的治理”、“元治理”、“善治”、“有效的治理”等概念应运而生。

　　自从人类产生了国家以来，世界各国人民都莫不追求“善政”（ “good government”是“良好的政府”或“良好的统治”之意）。《理想国》设计了以正义理念为基础建立一个系统的理想国家方案。成熟于两周时期的我国“以民为本”理念，构成了一个明晰的历史标识。综观中外政治制度史，善政概念具有政府廉洁奉公、法纪严明、效率较高、服务便民、秩序较好、民不恨官等共同特征。

　　但上世纪90 年代以后，国际社会对善政理论纷纷质疑，而“善治”概念（ good governance，是“良好的治理”之意）风起云涌。俞可平教授指出，“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”善治的构成要素：“ (1）公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立、亦即法治来实现；(2）公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；(3）政治领导人对其行为向人民负责， 亦即实行职责和责任制；(4）信息灵通，政治透明性覆盖全体公民。”

　　关于善治的构成要素，本研究赞同俞可平教授的观点：合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、责任性（accountability）、法治（rule of law）、回应（responsiveness）、有效（effectiveness）。合法性是社会秩序和权威被群众认可和服从的状态，是一种为被管理者内心认同的价值观与信念。透明性是指政府应该透明运作，信息公开，国人知悉并参与决策，监督政府。责任性首先是指公民应各负其责，行为责任自负；其次，重点指的是承担特定职责的公务人员权责对等。法治主张运用法律治理国家，规范公民和社会组织的全部行为，全社会依法行事巍然成风。法治的最终目标是保障人权，捍卫民权和自由、平等及其他一切公民权利。回应是政府责任性的延伸。政府应提高管理效率，机构设置合理科学，降低政府成本。善治程度与政府成本呈反比关系，与管理有效性呈正比。但我们也要提防世界银行、国际货币基金组织等国际金融组织将善治理论作为评估受援国现状的标准，逼迫其实施自己企图所指的改革，通过干预别国内政来谋求霸权的实质与行径。

　　科学的系统论是L·Von.Bertalanffy创立的。1932年，他发表了“抗体系统论”。系统一词源于古希腊语。一般系统论给出的定义是：“由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体。在这个定义中包括了系统、要素、结构、功能四个概念，表明了要素与要素、要素与系统、系统与环境三方面的关系”。贝塔朗菲强调，任何系统都是有机整体，它不是各个部分的简单相加，系统的整体功能是各要素在孤立状态下所没有的性质。整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性、时序性等是所有系统的共同特征。系统论的核心思想是系统的整体观念，“整体大于部分之和”。

　　1976年，斯德哥尔摩大学萨缪尔教授发表了将系统论、控制论、信息论组建成一门崭新学科的创意，为学界接受。因此，美国的学术刊物《系统工程》改名为《系统科学》杂志。钱学森教授主张把系统科学看成是与自然科学、社会科学等相并列的一大门类科学。

　　理论界一致认为集成创新的主体是企业,集成创新的目的是以提高企业竞争力为目标，创造更大的经济效益，寻求最佳匹配要素的优化组合中产生“1+1>

　　2”的集成效应。“集成”在《汉语词典》中的解释是同类著作汇集在一起（多用做书名）。《现代汉语词典》中解释为集大成，意思是指将某类事物中精华部分集中在一起，追求整体最优的效果。英文单词为Integration，其意为融合、综合、整体化之意。百度百科的解释是，集成（integration）就是一些孤立的事物或元素通过某种方式集中在一起，构成一个有机整体的过程。基本解释（corpus;grand compendium）是总体;尤指知识的或证据的总体。我国学者张正义、吴林海认为，集成是将各种创新要素通过创造性的融合，使创新要素互补匹配，使创新系统的整体功能发生质变，形成独特的竞争优势。从管理学的角度来说，集成是指一种创造性的融合过程，运用创造性思维对各要素进行整合。仅仅把要素一般性地结合起来并不是集成，只有当要素优化搭配，优势互补才是集成，目的在于提高有机系统的整体功能。

　　集成创新(Integration Innovation)的思想起源于1912年Joseph Schumpeter第一次提出的创新理论。他提出创新是“建立一种新的生产函数”，实现生产要素和生产条件的新组合。20世纪70 年代后，人类开始研究集成创新理论。Dillon、Dosi、Utterback等分别从内部技术创新要素集成的角度探讨了企业技术、组织、制度、管理、文化的综合性创新，企业技术创新成效的关键在于合理协调上述各种要素的匹配关系，发挥协同作用。1982年，美国学者R.Nelson和S.Winter提出了创新系统演进的观点。Freeman对技术、组织、制度、管理、文化展开了综合性研究，提出技术创新包括“新产品、新过程、新系统和新装备等形式在内的技术向商业化实现的首次转化”。1998年，哈佛大学教授Marco Iansiti提出了“技术集成”(Technology Integration)的理念，是集成创新概念的首次提出。他认为“通过组织过程把好的资源、工具和解决问题的方法进行应用称为技术集成，它为提高R&D 的性能提供了巨大的推动力”。Nancy Staudenmayer把集成创新界定为按照社会和市场需求，系统组织内外部优势资源而产生具有功能倍增性技术发明和创新产品的过程。Philip Sadler认为，在企业管理中，构建柔性的组织结构、流程和创新型文化以快速响应环境的变化，更利于集成创新。H·K·Tang指出，集成创新思想所要解决的中心问题不是技术供给本身，而是日益丰富、复杂的技术资源与实际应用之间的脱节。

　　我国学者从20世纪90年代开始专注于集成创新的有关研究。集成创新的特点是：第一，用户至上，企业注重用户导向；第二，多元化，集成创新内容涵盖技术、知识、资源、能力、文化等多方面，并要求各要素间协同配合；第三，能动性，各集成创新主体发挥能动性与创造性；第四，网络化，单个创新主体单打独斗愈益艰难，迫使企业之间合作的网络化协同创新过程出现了。

　　三、集成创新治理理论对推进国家治理体系和治理能力现代化的时代价值和重大意义——着力创建国家治理集成创新理论体系

　　国家治理集成创新应该科学地处理好领导创新、理论创新、制度创新、科技创新、管理创新、文化创新、监督创新等诸多要素之间的内在关系，综合运用哲学、经济学、政治学、党建、管理学、法学、历史学等学科知识，推进国家治理现代化建设的理论建树。

　　国家治理集成创新是由理论创新、领导创新、科技创新、管理创新、文化创新、监督创新等组成的国家治理工作和深化改革大业等难题的整体性创新体系。这是在客观地审视我国国家治理的现状、特点、问题、治理难点与盲区，结合目前我国政府治理的队伍现状、人员素质、管理动态等因素，在理论上借鉴和融合了哲学、政治学、管理学、法学、经济学等有关学科原理，充分吸纳了治理理论、系统论和集成创新理论，坚持理论创新和思路拓展，进而提出来集成创新治理理念，目的在于全面深入贯彻习新时代中国特色社会主义思想。

　　坚持以理论创新为先导。我们要坚定不移地牢固确立习新时代中国特色社会主义思想的指导地位，在学思践悟上下功夫。习新时代中国特色社会主义思想，是新时代中国的思想旗帜，是国家政治生活和社会生活的根本指针，是当代中国马克思主义、二十一世纪马克思主义。这一重要思想是对马克思列宁主义、思想、理论、“三个代表”重要思想、科学发展观的继承和发展，是马克思主义中国化最新成果，是党和人民实践经验和集体智慧的结晶，是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南，必须长期坚持并不断发展。

　　关于领导创新。“领导创新是指领导主体顺应时事、切合实际、实事求是、解放思想、主动变革地应对形势和环境变化而积极地探索、创造性地解决各种现实问题、不断图强图优图新的发展过程。这一过程集中表现为在理论基础、信息视野、观念意识、思维方式、领导方式、工作方法、内在构成、体制机制、系列系统等等许多方面的不断变革与优化, 显示出其中最新的思路、对策、战略、方针、政策和动力。”“公共领导创新, 是指公共部门的领导者, 通过自我创新, 进而影响、带动并服务被领导者创新, 以实现领导目标的活动及过程。公共领导创新是建设创新型国家的题中之意, 是国家创新体系的核心内容。公共领导创新具有全局性、战略性、导向性和服务性特点。”“在所有的创新中,领导创新又是一切创新的重中之重。但我们对领导创新要有全新的思维。领导创新不只是指领导者的创新, 而是领导者创造条件、创造环境以便于被领导者更好地创新。领导创新是领导者、被领导者共同的持续的创新。同理, 领导创新思维不只是领导者单方面的创新思维, 而是领导者与被领导者互动的共赢的创新思维。”

　　领导创新是新时期衡量领导干部的必备素质与能力的标准，是领导科学的重要指标，是领导干部胜任领导工作岗位的基本素质与能力水平的综合体现。在建设创新型国家的进程中，它是指在对全国范围的整体资源分布等情况充分掌握的基础上，结合国际国内政治、经济、文化、科技、社会等诸多宏观要求，加强党的领导，对国家长远发展战略予以科学谋划与准确定位，通过党和政府组织动员、计划、实施、检查、反馈、完善等步骤，有序推进组织变革、革新组织机体、提升组织绩效的配套机制与动力源泉。这是大胆鼓励创新、带头实施变革、创造条件变革等领导、指导和率领组织变革的整体行动方案和战略决策。

　　科技创新是一个包括科学创新、技术发明和技术创新的三维结构系统，其实质主要是知识创新和技术创新，目的在于使科学技术成为我国在新世纪发展的强大推动力量。我们要抓住那些对建设创新型国家和深入实施创新驱动战略具有战略性、基础性、关键性作用的重大科技课题，抓紧攻关与研究，推进科技创新成果的实践运用，策应建设创新型国家的战略决策要求。如何遵循现代化建设的规律，借鉴国际经验，避开现代化的主要陷阱，加速我国科技现代化进程，是我国面临的重大挑战和时代课题。“当前，世界正在全速跨入以‘科技和创意’双轮驱动的知识社会。”我们要坚持走中国特色的科技创新道路，遵循“资源节约型”“环境友好型”社会构建要求，运用高科技手段于国家治理，达到国家安全、社会文明、政府高效、人民满意等目标，强势推进创新型国家治理进程。立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，必须面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加快建设科技强国，实现高水平科技自立自强。坚决打赢关键核心技术攻坚战，弄通“卡脖子”技术的基础理论和技术原理。形成完整的现代科学技术体系,强化国家战略科技力量，提升国家创新体系整体效能。构建开放创新生态，参与全球科技治理，让中国科技为推动构建人类命运共同体作出更大贡献。

　　我们要以科技创新的成果推动理论创新进程，以理论创新最新成果引领科技创新。科技创新是实现中华民族伟大复兴的“中国梦”的必然选择，为之提供物质基础、科学基础、技术支撑以及文化基础。在科技创新中，要始终遵循以人为本原则，积极发挥科技人员的主体地位，努力服务社会主义和谐社会构建大局和社会管理创新大局。

　　领导创新、理论创新不仅是科技创新的前提，也是管理创新、文化创新、监督创新的先导。同时，这几个创新组建成为集成创新的有机整体。每一个部件不但不可或缺，而且是互相促进、相得益彰的整体关系，在效果上产生出来了“1+1+1+1+1+1＞6”的集成创新的神奇效应与巨大功效。

　　管理创新就是在国家治理中强化政府监管职能，发挥政府应有的职责，强化治理与管控并举，大力实施创新式管理，努力呈现出国家治理规范有效、高效有序的格局，使得各类市场主体在积极参与市场经济的竞争格局中平等保护、各得其所，赢得人民满意、政府褒奖。具体而言，一是各级领导干部需要强化学习，注重借鉴现代管理学、领导学原理等，大力推进各级政府和从事管理职能的机构单位的公职人员的教育、管理、领导、治理效能；二是指政府要本着一视同仁的原则，注重长效治理、创新治理、科技治理、人文关怀、道德治理、法律惩处等多手段并用并催生秩序井然的管理格局；管理工作要加强指导，因情施策，综合运用人文关怀、法治教育、道德教化、文化引领、情感疏导等多方法教育，科技治理、规范有序、管理有度并重。

　　文化创新就是要立足于改革开放和中国特色社会主义现代化建设的时代背景，把握世界文化发展的前沿，发扬中华文化的优秀传统及其精髓，汲取世界各民族的长处，创新内容和形式，不断增强中国特色社会主义文化的凝聚力、吸引力和感召力。当前，要大力发展和繁荣中华民族优秀传统文化，以社会主义核心价值观引领文化思潮，占领意识形态阵地，旗帜鲜明地展开斗争，不能被“西化”“分化”等错误言论迷惑，捍卫中华文化的核心竞争力，提升文化软实力。

　　监督创新就是在国家治理中，通过共同治理、多元化治理、系统治理、集成治理等方法，努力创造多格局、多思维的齐抓共管、共同监督的新颖机制，借鉴善治理论，创造性提升国家治理质效。

　　以上各种创新要素之间相互作用、协同发展，构建成一个国家治理集成创新的系统工程。其中，领导创新和理论创新是逻辑前提，制度创新和监督创新是有力保证，科技创新、管理创新和文化创新是精神动力和智力支持，理论创新的源头活水在于实践创新。（周顺忠）